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千赢【视点】地方交通产业基金:热与冷的思考
 发布时间:2018-12-06    浏览次数:  返回

  2014年启动的深化财税体制改革对交通运输行业投融资产生了巨大的影响。传统的交通运输投融资模式受到了限制,融资平台的政府融资职能被要求转变,而政府财政性资金和地方政府债券总额难以满足交通运输行业发展对资金的需求。在这一背景下,各地方政府不断创新交通运输投融资机制,着手设立或正在考虑设立交通基础设施产业基金(或简称“交通产业基金”)维持交通运输行业的健康发展,一时掀起了设立基金的热潮。交通产业基金是如何架构的,是否真能起到预期的效果,如何才能有效运作?这需要做一些冷静思考。

  交通产业基金到底是什么?

  无论从哪个角度分析,交通产业基金至少要包括三个方面的特性:第一,用于交通运输行业;第二,因其用于基础设施建设而具有的政府引导性;第三,作为基金的基本特质。梳理现行基金管理相关法律法规和政策文件,交通产业基金可以归类为“私募股权基金”大类下的“政府投资基金”。

  《政府投资基金暂行管理办法》(简称《办法》)第二条明确了政府投资基金的概念,“是指由各级政府通过预算安排,以单独出资或与社会资本共同出资设立,采用股权投资等市场化方式,引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的资金”。根据这一概念,政府投资基金首先应该有财政性资金出资作为引导,其次是可以单独出资或与社会资本共同出资设立,如果共同设立则能够提高财政性资金在基金体系中的杠杆作用,第三是采用以股权投资的市场化投资方式,第四是引导社会资本投入重点领域或薄弱环节。

  根据基金设立所需解决的基本问题、基本思路和拟发挥的引导作用的不同,政府投资基金的架构设计上也有不同。主要有两种架构,即单一架构和母子架构。

  单一架构的基金是指出资人出资形成基金后,基金直接投入项目,不再采用金融杠杆扩大基金体系自身的规模。

千赢【视点】地方交通产业基金:热与冷的思考

  母子架构的基金是指,上级政府部门(如省级交通运输主管部门)与其他投资人出资形成母基金,但母基金不直接投资具体项目,而是作为引导资金再次投入子基金,与下级政府(如地市级政府)及其他投资人出资共同成立子基金,由子基金投入到具体项目。

千赢【视点】地方交通产业基金:热与冷的思考

  产业基金与交通能否有效衔接?

  交通产业基金的设立和运作必须符合政府投资基金的要求和相关规定,从另一个方面讲,产业基金并不是万能药,什么病都可以治,什么项目都能投资。按照目前交通运输行业内产业基金的运作经验,基金在交通运输行业的运用至少还存在以下诸多问题。

  (一)交通产业基金进行市场化运作难度较大

  根据定义,产业基金应当“采用股权投资等市场化方式”进行市场化运作。但对于交通运输行业来说,经过30余年的快速发展,交通基础设施项目投资的边际收益正在逐步递减,目前投资的项目多是成本高收益低的项目,财务效益普遍不佳。而投入基金的资金以金融机构的资金为主,要求稳定的较高的收益。尤其是基金的主要用途是解决股权性资金投入不足对社会资本没有吸引力的问题,因而其综合成本往往比债权性资金的成本高,按照目前的情况通常比中长期基准贷款利率高20%至30%。一方面财务效益不佳,另一方面成本又高,因而基金设立时如果政府支持力度不够大,则交通产业基金能够投资的项目很少,基金市场化运作的难度较大。根据目前基金的投资方向,可能存在两种细化的问题。

  第一是基金作为政府方资金投入,用以吸引社会资本投资交通基础设施项目。之所以政府方用基金投入,是因为项目的财务收益不乐观,社会资本不愿意承担较大的风险,因此基金退出时项目的收益不足以给财务投资人带来合理回报是大概率事件,基金退出的方式也很难通过项目的社会投资人或者第三方投资人购买份额的方式实现。因而在基金成立时财务投资人就可能要求政府出资人代表承诺,到期以一定的条件认购基金份额,实现退出。这种交易结构的设置很容易形成政府出资方保底收益的问题。

  第二种方式是基金用于解决以往留下的历史遗留问题,如审批通过的政府还贷路,在现有的条件下增加贷款就是增加地方政府性债务,所以不能贷款完成项目了,只能采用基金完成投入。这种情况由于资金的最终投向不是股权,因此需要通过一些资金属性的转换,如先设立一个投资公司,由基金将资金投入投资公司形成股权,再由投资公司将资金投入项目。这种操作存在大量打政策擦边球的问题,同时也很难说是市场化运作的方式。

  (二)基金的业务周期与项目周期不匹配

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